國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》的通知
發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和新疆生產建設兵團，國務院各部委、各直屬機構：
《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》已經國務院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請按照有關要 求認真組織實施。
國家發(fā)展改革委
2021年9月11日
完善能源消費強度和總量雙控制度方案
實行能源消費強度和總量雙控（以下稱能耗雙控）是落實生態(tài)文明建設要求、促進節(jié)能降耗、推動高質量發(fā)展的一項重要制度性安排。“十三五”以來，各地區(qū)各部門認真落實黨中央、國務院決策部署，能耗雙控工作取得積極成效，但也存在能源消費總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問題。為進一步完善能耗雙控制度，現(xiàn)提出以下方案。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神以及中央經濟工作會議精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產和消費革命，推進能源總量管理、科學配置、全面節(jié)約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產業(yè)結構、能源結構調整，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型和生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步。
（二）工作原則。
——堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結合。堅持節(jié)約優(yōu)先、效率優(yōu)先，嚴格能耗強度控制，倒逼轉方式、調結構，引導各地更加注重提高發(fā)展的質量和效益；合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性，保障經濟社會發(fā)展和民生改善合理用能。
——堅持普遍性要求和差別化管理相結合。把節(jié)能貫穿于經濟社會發(fā)展的全過程和各領域，抑制不合理能源消費，大幅提高能源利用效率；結合地方實際，差別化分解能耗雙控目標，鼓勵可再生能源使用，重點控制化石能源消費。
——堅持政府調控和市場導向相結合。加強宏觀指導，完善政策措施，發(fā)揮市場配置能源資源的決定性作用，推動用能權有償使用和交易，引導能源要素合理流動和高效配置，推動各地全面完成節(jié)能降耗目標任務。
——堅持激勵和約束相結合。嚴格節(jié)能目標責任考核及結果運用，強化政策落實，對能源利用效率提升、能源結構優(yōu)化成效顯著的地區(qū)加強激勵，對能耗雙控目標完成不力的地區(qū)加大處罰問責力度；完善節(jié)能法律法規(guī)標準和政策體系，壓實用能主體責任，激發(fā)內生動力。
——堅持全國一盤棋統(tǒng)籌謀劃調控。從國之大者出發(fā)，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。
（三）總體目標。
到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優(yōu)化。到2035 年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩(wěn)中有降目標實現(xiàn)。
二、完善指標設置及分解落實機制
（四）合理設置國家和地方能耗雙控指標。
完善能耗雙控指標管理，國家繼續(xù)將能耗強度降低作為國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標，合理設置能源消費總量指標，并向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分解下達能耗雙控五年目標。國家對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能耗強度降低實行基本目標和激勵目標雙目標管理，基本目標為各地區(qū)必須確保完成的約束性目標，并按超過基本目標一定幅度設定激勵目標。國家層面預留一定總量指標，統(tǒng)籌支持國家重大項目用能需求、可再生能源發(fā)展等。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)國家下達的五年目標，結合本地區(qū)實際確定年度目標并報國家發(fā)展改革委備案。國家發(fā)展改革委根據(jù)全國和各地區(qū)能耗強度下降情況，加強對地方年度目標任務的窗口指導。
（五）優(yōu)化能耗雙控指標分解落實。
以能源產出率為重要依據(jù)，綜合各地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產業(yè)結構和布局、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質量狀況、能源基礎設施建設和規(guī)劃布局、上一五年規(guī)劃目標完成情況等因素，合理確定各省（自治區(qū)、直轄市）能耗強度降低和能源消費總量目標。能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。
三、增強能源消費總量管理彈性
（六）對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。
由黨中央、國務院批準建設且在五年規(guī)劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。
（七）堅決管控高耗能高排放項目。
各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要建立在建、擬建、存量高耗能高排放項目（以下稱“兩高”項目）清單，明確處置意見，調整情況及時報送國家發(fā)展改革委。對新增能耗 5 萬噸標準煤及以上的“兩高”項目，國家發(fā)展改革委會同有關部門對照能效水平、環(huán)保要求、產業(yè)政策、相關規(guī)劃等要求加強窗口指導；對新增能耗 5 萬噸標準煤以下的“兩高”項目，各地區(qū)根據(jù)能耗雙控目標任務加強管理，嚴格把關。對不符合要求的“兩高”項目，各地區(qū)要嚴把節(jié)能審查、環(huán)評審批等準入關，金融機構不得提供信貸支持。
（八）鼓勵地方增加可再生能源消費。
根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當期能源消費總量考核。
（九）鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標。
對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其能源消費總量在五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中免予考核。
（十）推行用能指標市場化交易。
進一步完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，推動能源要素向優(yōu)質項目、企業(yè)、產業(yè)及經濟發(fā)展條件好的地區(qū)流動和集聚。建立能源消費總量指標跨地區(qū)交易機制，總量指標不足、需新布局符合國家產業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保等要求項目的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、總量指標富余的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有償購買總量指標，國家根據(jù)交易結果調整相關地區(qū)總量目標并進行考核。
四、健全能耗雙控管理制度
（十一）推動地方實行用能預算管理。
各省（自治區(qū)、直轄市）要結合本地區(qū)經濟社會發(fā)展、產業(yè)結構和能源結構、重大項目布局、用能空間等情況，建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案，將能源要素優(yōu)先保障居民生活、現(xiàn)代服務業(yè)、高技術產業(yè)和先進制造業(yè)，因地制宜、因業(yè)施策控制化石能源消費，加快調整優(yōu)化產業(yè)結構、能源結構，體現(xiàn)高質量發(fā)展要求?？商剿鏖_展能耗產出效益評價，制定區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)單位能耗產出效益評價指標及標準，推動能源要素向單位能耗產出效益高的產業(yè)和項目傾斜，引導產業(yè)布局優(yōu)化。鼓勵各地區(qū)依法依規(guī)通過汰劣上優(yōu)、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區(qū)用能預算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支持本地區(qū)重點項目新增用能需求。引導居民形成節(jié)約用能的生活方式，使用高效節(jié)能產品，減少能源浪費。嚴禁打著居民用電的旗號從事“兩高”項目和過剩產能生產經營活動。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結合推進能耗雙控工作，對本地區(qū)用能預算管理方案實施動態(tài)調整。
（十二）嚴格實施節(jié)能審查制度。
各省（自治區(qū)、直轄市）要切實加強對能耗量較大特別是化石能源消費量大的項目的節(jié)能審查，與本地區(qū)能耗雙控目標做好銜接，從源頭嚴控新上項目能效水平，新上高耗能項目必須符合國家產業(yè)政策且能效達到行業(yè)先進水平。未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目須實行能耗等量減量替代。深化節(jié)能審查制度改革，加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管，強化節(jié)能管理服務，實行閉環(huán)管理。
（十三）完善能耗雙控考核制度。
增加能耗強度降低指標考核權重，合理設置能源消費總量指標考核權重，研究對化石能源消費進行控制的考核指標，并將各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能源要素高質量配置、深度挖掘節(jié)能潛力等作為重要考核內容。對完成五年規(guī)劃當期能耗雙控進度目標的地區(qū)，可視為完成能耗雙控年度目標。強化考核結果運用，考核結果經國務院審定后，交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。對考核結果為超額完成的地區(qū)通報表揚，并給予一定獎勵；對未完成能耗強度降低基本目標的地區(qū)通報批評，要求限期整改；對進度嚴重滯后、工作不力的地區(qū)，有關方面按規(guī)定對其相關負責人實行問責處理。
五、組織實施
（十四）加強組織領導。
各地區(qū)各部門要充分認識能耗雙控對促進高質量發(fā)展的重大意義，統(tǒng)籌處理好經濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關系，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。省級人民政府對本行政區(qū)域的能耗雙控工作負總責，制定工作方案，抓好組織實施，落實國家下達的能耗雙控目標任務。國務院有關部門制定新增用能需求較大的產業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，加強與能耗雙控政策的協(xié)調，形成政策合力；國家統(tǒng)計局會同國家能源局做好全國非化石能源消費統(tǒng)計工作，指導各省（自治區(qū)、直轄市）完善非化石能源消費統(tǒng)計。國家發(fā)展改革委會同工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、市場監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局、國管局、國家能源局等有關部門建立能耗雙控工作協(xié)調推進機制，做好各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能耗雙控目標分解，開展重大問題會商，有關情況及時向黨中央、國務院報告。
（十五）加強預警調控。
國家發(fā)展改革委會同有關部門，定期調度各省（自治區(qū)、直轄市）能耗量較大的項目建設投產情況，完善重點用能單位能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設及應用。加強全國和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能耗雙控目標完成形勢的分析預警，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，對高預警等級地區(qū)實施窗口指導，對能耗雙控目標完成進度滯后的地區(qū)，督促制定預警調控方案，合理控制新上高耗能項目投產節(jié)奏。定期對全國能耗雙控目標完成情況進行評估，確有必要時，按程序對相關目標作出適當調整。
（十六）完善經濟政策。
指導地方完善并落實好促進節(jié)能的能源價格政策，充分發(fā)揮價格杠桿作用，推動節(jié)能降耗、淘汰落后，促進產業(yè)結構、能源結構優(yōu)化升級。各級人民政府要切實加大資金投入，創(chuàng)新支持方式，實施節(jié)能重點工程。落實節(jié)能節(jié)水環(huán)保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。健全綠色金融體系，完善綠色金融標準體系和政策措施，對節(jié)能給予多元化支持。加強先進節(jié)能技術和產品推廣應用，鼓勵開展節(jié)能技術改造。積極推廣綜合能源服務、合同能源管理等模式，持續(xù)釋放節(jié)能市場潛力和活力。
（十七）夯實基礎建設。
加強能源計量和統(tǒng)計能力建設，健全能源計量體系，充實基層能源統(tǒng)計人員力量。進一步完善節(jié)能法律法規(guī)，強化各類用能主體節(jié)能法定責任。健全節(jié)能標準體系，擴大節(jié)能標準覆蓋范圍，提高并嚴格執(zhí)行各領域、各行業(yè)節(jié)能標準。強化節(jié)能法規(guī)標準落實情況監(jiān)督檢查，依法查處違法違規(guī)用能行為。加強節(jié)能監(jiān)察能力建設，壓實執(zhí)法主體責任，加大對各級地方政府和用能單位節(jié)能管理人員的培訓力度。對于能耗雙控工作中徇私舞弊、弄虛作假等行為，依規(guī)依紀依法對相關單位和人員追究責任。
國家發(fā)展改革委有關負責同志就《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》答記者問
經國務院同意，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號，以下簡稱《方案》）?！斗桨浮肥钱斍昂徒窈笠粋€時期指導節(jié)能降耗工作、促進高質量發(fā)展的重要制度性文件，對確保完成“十四五”節(jié)能約束性指標、推動實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務具有重要意義。記者就此采訪了國家發(fā)展改革委有關負責同志。
問：《方案》出臺具有什么背景和意義？
答：“十三五”時期，為倒逼發(fā)展方式轉變、加快推進生態(tài)文明建設，根據(jù)黨的十八屆五中全會部署，在以往節(jié)能工作基礎上，我國建立了能源消費強度和總量雙控（以下簡稱能耗雙控）制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區(qū)，嚴格進行考核。在各地區(qū)各部門的共同推動下，能耗雙控工作取得了明顯成效，過去五年全國能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量增速較“十一五”、“十二五”時期明顯回落，在支撐經濟社會發(fā)展的同時，為促進高質量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質量、應對氣候變化發(fā)揮了重要作用。
與此同時，在能耗雙控制度由建立到實施的過程中，也存在著一些不完善的問題。2019年8月，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上，對完善能耗雙控制度作出重要指示，要求對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。2020年底，習近平總書記在中央經濟工作會議上提出完善能源消費雙控制度。習近平總書記一系列重要講話和指示批示精神，為堅持和完善能耗雙控制度指明了方向。
為貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，落實黨中央、國務院決策部署，根據(jù)碳達峰、碳中和目標任務要求，國家發(fā)展改革委會同有關部門研究制定了《方案》，報請中央全面深化改革委員會審定和國務院同意后，已于近日印發(fā)各地區(qū)各部門實施?！斗桨浮访鞔_了能耗雙控制度的總體安排、工作原則和任務舉措，將進一步促進各地區(qū)各部門深入推進節(jié)能降耗工作，推動高質量發(fā)展和助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。
問：完善能耗雙控制度的總體要求是什么？
答：堅持和完善能耗雙控制度，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神以及中央經濟工作會議精神，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產和消費革命，推進能源總量管理、科學配置、全面節(jié)約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產業(yè)結構、能源結構調整，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型和生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步。
推進能耗雙控工作過程中，必須堅持5方面工作原則：一是堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結合，嚴格控制能耗強度，切實提高發(fā)展的質量和效益；同時，合理控制能源消費總量，采取多種措施適當增加管理彈性，保障經濟社會發(fā)展和民生改善合理用能。二是堅持普遍性要求和差別化管理相結合，在全方位全領域全過程提升能源利用效率的同時，結合地方能源產出率、經濟發(fā)展水平、節(jié)能潛力等實際，差別化分解能耗雙控目標，并在制度設計中更加注重能源結構調整，進一步鼓勵可再生能源使用。三是堅持政府調控和市場導向相結合，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在加強宏觀調控、完善政策措施、強化制度約束等方面的作用，創(chuàng)新用能權有償使用和交易等市場化手段，推動能源要素優(yōu)化配置。四是堅持激勵和約束相結合，嚴格能耗雙控考核，對工作成效顯著的地區(qū)加強激勵，對目標完成不力的地區(qū)嚴肅問責，形成有效的激勵約束機制。五是堅持全國一盤棋統(tǒng)籌謀劃調控，各地區(qū)各部門要從國之大者出發(fā)，深刻認識堅持和完善能耗雙控制度的極端重要性和緊迫性，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。
對標《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，結合2030年前碳達峰目標，《方案》分三個階段提出了目標要求：第一階段是到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續(xù)大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優(yōu)化。第三階段是到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩(wěn)中有降目標實現(xiàn)。
問：能耗雙控指標設置及分解有什么考慮？
答：能耗雙控的核心是持續(xù)提升能源利用效率，不斷提高發(fā)展的質量和效益。我們將按照嚴格控制能耗強度，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性的原則，繼續(xù)將能耗強度降低作為經濟社會發(fā)展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進的引導性指標，通過合理控制能源消費總量，推動能耗強度降低目標完成。由此，能耗雙控目標分解也作出了相應調整。
一是進一步突出強度優(yōu)先。以各地區(qū)能源產出率為重要依據(jù)，綜合考慮經濟社會發(fā)展水平、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、上一五年規(guī)劃目標完成情況等因素，合理確定各地區(qū)能耗雙控目標。結合以往能耗雙控制度實踐和各地區(qū)能耗強度實際水平，能耗強度高于全國平均水平的地區(qū)，將要承擔比以往更高的目標要求；同時，為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推動形成帶動全國高質量發(fā)展的新動力源，在能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。
二是能耗強度指標創(chuàng)新實行雙目標管理。從“十四五”開始，國家將向各?。▍^(qū)、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個指標。其中，基本目標是地方必須確保完成的約束性指標，激勵目標按一定幅度高于基本目標，鼓勵地方“跳一跳、夠得著”。同時，《方案》規(guī)定地方在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。這樣既體現(xiàn)了堅持強度優(yōu)先、鼓勵多完成強度目標的導向，也進一步拓展了地方用能空間。
三是國家預留少量能耗指標。為增加能源消費總量管理彈性，增強國家對各地區(qū)能源消費的宏觀調控能力，國家層面擬預留一定能源消費總量指標，統(tǒng)籌支持國家重大項目建設、可再生能源發(fā)展等。
問：《方案》的重要政策發(fā)力點是增加能源消費總量管理的彈性，請問有何具體舉措？
答：在“十三五”能耗雙控探索實踐中，國家在五年規(guī)劃初期向各地區(qū)分解了能耗雙控目標，但隨著時間推移，各地區(qū)經濟發(fā)展情況發(fā)生變化，能源消費總量目標進展也隨之出現(xiàn)了分化，特別是一些經濟增長較快、發(fā)展質量較高的地區(qū)難以完成能耗總量目標。根據(jù)習近平總書記重要指示精神，結合“十三五”實踐經驗以及碳達峰、碳中和工作要求，《方案》從5個方面提出了增加能源消費總量管理彈性的措施。
一是對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。近年來，根據(jù)產業(yè)發(fā)展等需要，國家布局了一批關系國計民生和發(fā)展未來的重大項目，相關項目能耗量巨大，成為所在地區(qū)能耗雙控目標完成的難點。根據(jù)這一實際情況，《方案》規(guī)定對黨中央、國務院批準建設且符合相關條件的國家重大項目，將按照“央地共擔”原則，在能耗雙控考核中對項目能耗量實行一定幅度減免。
二是嚴格管控高耗能高排放項目。“十四五”時期，各地區(qū)擬投產達產“兩高”項目數(shù)量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。根據(jù)黨中央、國務院決策部署，為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，我委將會同有關部門，督促各省（區(qū)、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，實行分類處置，并以新增能耗5萬噸標準煤為界限，國家、地方分級加強管理。通過堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，倒逼地方轉方式、調結構，騰出用能空間，這也是增加能源消費總量管理彈性的重要手段。
三是鼓勵地方增加可再生能源消費。2020年12月，習近平總書記在氣候雄心峰會上作出重要宣示，提出到2030年我國非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上?？紤]到未來我國可再生能源將迎來高比例、大規(guī)模發(fā)展，結合可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易實施，《方案》明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區(qū)按規(guī)定抵扣相關能耗量，形成政策組合拳，進一步激勵可再生能源發(fā)展和消納。
四是鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標?！斗桨浮穲猿帜芎膹姸葍?yōu)先，也圍繞這一指標設計了總量的彈性管理措施，即對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的地區(qū)，能源消費總量目標將免于考核。
五是推行用能指標市場化交易。在完善能耗雙控制度過程中，我們高度關注發(fā)揮市場配置資源的作用，結合市場化改革要求和“十三五”用能權交易試點開展情況，提出完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，建立能源消費總量指標跨地區(qū)交易機制，推動能源要素向優(yōu)質項目、企業(yè)、產業(yè)及經濟發(fā)展條件好的地區(qū)流動和集聚。
問：在能耗雙控制度實施過程中，還準備推出和完善哪些重要的管理措施？
答：根據(jù)能耗雙控工作面臨的新形勢新要求，國家發(fā)展改革委將進一步創(chuàng)新工作方式方法，強化源頭把控，推進精細管理，嚴格目標責任，提升管理效能，為完成能耗雙控目標任務提供有力工作支撐。重點推進以下工作舉措：
一是推動地方實行用能預算管理?！笆奈濉睍r期，全國和各地區(qū)新增用能空間普遍較為緊張，各地區(qū)必須加大存量挖潛力度，統(tǒng)籌用好國家下達的能源消費增量指標和挖潛騰出的用能指標。將通過實行用能預算管理、開展能耗產出效益評價等措施，推動地方更為精準地掌握本地區(qū)用能情況，并據(jù)此優(yōu)化能源要素配置，優(yōu)先保障居民生活及現(xiàn)代服務業(yè)、高技術產業(yè)、先進制造業(yè)等產業(yè)和項目，加快轉向高質量發(fā)展。
二是嚴格實施節(jié)能審查制度。針對當前部分地方節(jié)能審查制度不落實、執(zhí)行不到位的問題，我們將進一步推動各地區(qū)強化節(jié)能審查制度，作為堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、確保完成能耗雙控目標的重要手段。同時，結合能耗雙控目標進展情況，強化有關工作要求，對于未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目實行能耗等量減量替代，切實加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管。
三是完善能耗雙控考核制度。根據(jù)完善能耗雙控制度的新舉措、新要求，進一步完善考核制度，更好發(fā)揮考核“指揮棒”作用。后續(xù)，我們將按照嚴格控制能耗強度、合理控制能源消費總量的原則要求，完善考核指標體系，特別是進一步加大能耗強度降低指標的考核權重，并合理設置能源消費總量指標的考核權重等。同時，我們還將結合工作實際，強化對地方堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、推動能源要素優(yōu)化配置等方面的考核，確保工作措施到位、政策力度到位。
問：請問如何推動能耗雙控制度有效落實？
答：堅持和完善能耗雙控制度，是黨中央、國務院立足當前和著眼長遠作出的重要決策部署。為保障能耗雙控制度有效落實，《方案》從加強組織領導、加強預警調控、完善經濟政策、夯實基礎建設等4方面作出了工作部署。
一是加強組織領導。《方案》明確要求各地區(qū)各部門要統(tǒng)籌處理好經濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關系，省級人民政府對本地區(qū)能耗雙控工作負總責，國務院有關部門要加強工作協(xié)調，形成政策全力。需要強調的是，今后有關部門制定新增用能需求較大的產業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，切實加強與能耗雙控政策的協(xié)調。
二是加強預警調控。加強情況調度和分析預警，是推動完成能耗雙控目標任務的重要舉措。國家發(fā)展改革委將定期調度各地區(qū)能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產情況，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，對形勢嚴峻地區(qū)進行督促，推動地方加大工作力度，確保完成國家下達的目標任務。
三是完善經濟政策。進一步完善和落實促進節(jié)能降耗的相關經濟政策，健全體現(xiàn)節(jié)能要求的能源價格形成機制，推動各級政府切實加大資金投入，落實好節(jié)能節(jié)水環(huán)保、合同能源管理等企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策，完善綠色金融體系，積極推廣綜合能源服務等市場化機制，激發(fā)各類主體的節(jié)能內生動力。
四是夯實基礎建設。我國將從加強能源計量和統(tǒng)計能力建設、完善節(jié)能法律法規(guī)標準體系、強化節(jié)能監(jiān)督檢查、加強節(jié)能監(jiān)察能力建設、加大人員培訓力度、嚴肅追責等方面，進一步強化節(jié)能工作基礎，滿足能耗雙控工作需要。
各地區(qū)各部門要深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹落實習近平總書記關于能耗雙控的重要講話和指示批示精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持節(jié)能優(yōu)先方針，深入推進能耗雙控各項工作，深化能源生產和消費革命，推動能源清潔低碳安全高效利用，確保完成能耗雙控目標任務，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，加快推動高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設。
一圖讀懂|完善能源消費強度和總量雙控制度方案
《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀
解讀一
完善能耗雙控制度
助力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標
作者：孫穎、谷立靜 國家發(fā)展改革委能源研究所
實行能源消費強度和總量雙控（以下稱能耗雙控）是黨中央、國務院加強生態(tài)文明建設、推動高質量發(fā)展的重要制度性安排，是推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要抓手。近日，經國務院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號，以下簡稱《方案》），明確了新時期做好能耗雙控工作的總體要求、主要目標、工作任務和保障措施，及時回應社會關切，將對碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)發(fā)揮重要支撐作用。
一、做好能耗雙控工作對實現(xiàn)碳達峰碳中和具有重要意義
能源活動產生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大頭。無論從國內實踐還是國際經驗看，節(jié)能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。
持續(xù)提高能源利用效率有利于降低經濟社會發(fā)展對能源和碳排放增長的依賴。能源是經濟社會發(fā)展的重要物質支撐，要實現(xiàn)碳達峰，必須實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與碳排放增長逐步“脫鉤”，提高能效正是實現(xiàn)“脫鉤”的重要舉措，國際能源署也將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的最主要途徑。我國自“十一五”開始將單位GDP能耗降低作為經濟社會發(fā)展的重要約束性指標之一，三個五年規(guī)劃期以來，在該指標的引領和倒逼下，我國大力推進產業(yè)結構調整，淘汰落后工藝設備，實施重點節(jié)能工程，推廣節(jié)能技術產品，能源利用效率持續(xù)提升，碳排放強度不斷降低，單位GDP能耗強度累計下降42%以上，單位GDP碳排放強度累計下降48%以上，以能源消費年均4.3%的增速支撐了國民經濟年均8.3%的增長，能源消費彈性系數(shù)從“十五”時期的1.25下降到“十三五”時期的0.49，經濟社會發(fā)展對能源和碳排放增長的依賴大幅降低，發(fā)展質量顯著提升。
合理控制能源消費總量有利于推動碳達峰碳中和目標實現(xiàn)。上世紀90年代以來，全球對氣候變化問題的認識不斷深化，國際社會逐步意識到，必須通過節(jié)能大幅降低能源消費總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發(fā)達國家在碳排放達峰前，人均能源消費量都經歷了先增長再飽和再下降的過程。2000-2019年，美國、德國、英國、日本等國人均能源消費量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標準煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標準煤，從而推動能源消費總量下降，為實現(xiàn)碳總量減排提供了重要基礎。目前，已達峰的發(fā)達國家仍將節(jié)能和降低能源消費總量作為實現(xiàn)碳中和的關鍵措施，早在1973年就實現(xiàn)碳達峰的德國，提出了2050年能源消費量比2008年降低50%的雄心目標。為此，我國要如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，也必須在保障經濟社會發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現(xiàn)碳達峰，并為實現(xiàn)碳中和愿景打下堅實基礎。
二、完善能耗雙控制度是推動碳達峰碳中和工作的重要舉措
“十四五”是實現(xiàn)碳達峰的關鍵期和窗口期，能耗雙控是實現(xiàn)碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開局起步的關鍵階段印發(fā)《方案》，進一步完善能耗雙控制度設計和工作舉措，可謂正當其時。
能耗雙控是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務的關鍵支撐。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據(jù)大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門?！斗桨浮诽岢鐾苿幽茉辞鍧嵉吞及踩咝Ю?，倒逼產業(yè)結構、能源結構調整，有效發(fā)揮了能耗雙控倒逼的制度優(yōu)勢，推動能源結構快速調整和高比例、大規(guī)模的可再生能源替代。未來我國能源結構優(yōu)化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足?！斗桨浮诽岢鲅芯繉茉聪M進行控制的考核指標，并將各省份能源要素高質量配置、深度挖潛節(jié)能潛力等作為重要考核內容。《方案》提出推動地方實行用能預算管理，推動能源要素向單位能耗產出效率高的產業(yè)和項目傾斜，引導產業(yè)布局優(yōu)化，這樣既可以改變粗放增長慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產擱淺，降低不必要的投資損失。
能耗雙控是加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重要抓手。我國是全球最大的發(fā)展中國家，2030年之前經濟社會還將持續(xù)較快發(fā)展，能源需求保持剛性增長，在較快的經濟增速下實現(xiàn)碳達峰任務十分艱巨。與此同時，我國產業(yè)結構偏重、能源結構偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉型的重要制約?！斗桨浮诽岢鰢栏窨刂颇芎膹姸?，倒逼轉方式、調結構，堅持和強化節(jié)約優(yōu)先、效率優(yōu)先方針的同時，進一步體現(xiàn)了推動各地區(qū)更加注重提高發(fā)展的質量和效益的導向?！斗桨浮诽岢鰣詻Q管控高耗能、高排放項目，加強窗口指導、實施清單管理，對不符合要求的“兩高”項目，各地區(qū)要嚴把節(jié)能審查、環(huán)評審批等準入關，金融機構不得提供信貸支持。既抓住了當前碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重，也進一步彰顯了黨中央、國務院堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的堅定決心。《方案》提出對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區(qū)能源消費總量考核。在當前可再生能源尚不能大規(guī)模替代化石能源的情況下，既堅持了必要的能源消費總量控制，又對加大可再生能源消費形成了有效激勵。
三、強化能耗雙控制度的導向性和執(zhí)行力，提升碳達峰碳中和工作效能
能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進高質量發(fā)展。《方案》提出的能耗雙控目標和各項舉措將有效提升碳達峰、碳中和治理能力。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的導向性。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革，必須強化戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)性思維。《方案》圍繞統(tǒng)籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵和約束三個關系提出了相關要求。在發(fā)展和減排方面，要求各地區(qū)各部門統(tǒng)籌處理好經濟社會發(fā)展與能耗雙控工作的關系，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，有力保障能源安全，加快經濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉型。在整體和局部方面，堅持全國一盤棋，結合地方實際，差別化分解能耗雙控指標，確保完成國家目標任務；增加能耗總量管理彈性，對國家重大項目、可再生能源發(fā)展等實行能耗統(tǒng)籌，保障經濟社會發(fā)展合理用能。在激勵和約束方面，對能源利用效率提升、能源結構優(yōu)化成效顯著的地區(qū)加強激勵，鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標；未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，對高耗能項目實行緩批限批。同時，嚴格目標任務考核，形成有效的激勵約束機制。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的執(zhí)行力。如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標是一場硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施?！斗桨浮诽岢隽艘幌盗猩罨芎碾p控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施。一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計核算和協(xié)調推進等措施。二是在預警調控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設方面，強調了加強節(jié)能監(jiān)察、能源計量和統(tǒng)計等支撐，健全節(jié)能標準體系和節(jié)能法規(guī)標準落實情況的監(jiān)督檢查。四是在隊伍建設方面，加大對各級地方政府和用能單位節(jié)能管理人員的培訓力度，充實基層能源統(tǒng)計人員力量。
在新形勢下，能耗雙控制度將會發(fā)揮更加積極的作用，進一步促進各地區(qū)各部門深入推進節(jié)能降耗工作，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，加快推動生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展。
解讀二
完善能耗雙控制度
確保完成“十四五”目標任務
作者：伊文婧、白泉 國家發(fā)展改革委能源研究所
近日，經國務院同意，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮肥秦瀼芈鋵嵙暯娇倳?019年“關于推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局”重要講話中“完善能源消費雙控制度”精神的重要舉措，是加快節(jié)能提效、推動碳達峰碳中和工作、強化生態(tài)文明建設的重要制度安排?！斗桨浮返陌l(fā)布，對我國優(yōu)化能源資源配置、提高能效水平、優(yōu)化能源結構具有重要意義。
一、通過優(yōu)化指標分配、市場交易、預算管理，優(yōu)化能源資源配置
習近平總書記指出，完成能源消費總量指標，既要盡力而為，又要實事求是，對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性?！斗桨浮诽岢龅男路椒?，有利于進一步優(yōu)化全國和各地區(qū)能源資源配置。
（一）優(yōu)化指標分配方法，促進國家和地區(qū)高質量發(fā)展
各地區(qū)的能耗強度降低約束性目標和能源消費總量預期性目標，是社會各界關注的重點。在優(yōu)化指標分配方法方面，《方案》提出以能源產出率為重要依據(jù)，綜合各地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產業(yè)結構和布局、能源消費現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質量狀況、能源基礎設施建設和規(guī)劃布局、上一五年規(guī)劃目標完成情況等因素，合理確定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）能耗強度降低、能源消費總量目標。這一方法既綜合考慮了經濟、能源、環(huán)境等多種因素，又考慮了各地經濟發(fā)展歷史和現(xiàn)實，還綜合考慮了國家對各地區(qū)經濟發(fā)展的定位，旨在推動各地區(qū)高質量發(fā)展?！斗桨浮诽岢?，能耗強度降低達到國家下達激勵目標的省（自治區(qū)、直轄市），其能源消費總量在五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗強度下降更快、經濟發(fā)展質量更高的地區(qū)集中。
（二）推行用能指標交易，滿足發(fā)展較快地區(qū)更多用能需求
市場化是能源供需體系改革的重要方向，用能權交易是能源市場化改革的重要組成部分。《方案》提出，對于那些總量指標不足、需建設新項目的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、能源消費總量指標富余的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有償購買總量指標，國家根據(jù)交易結果調整相關地區(qū)總量目標并進行考核?！斗桨浮诽岢龅挠媚軝嘟灰追椒?，有助于能源消費總量額度不夠用的地區(qū)滿足節(jié)能考核要求。
（三）實施用能預算管理，優(yōu)先保障居民生活和高附加值產業(yè)用能
既要保障能源需求的合理增長，又要遏制不合理能源需求，如何考慮能源需求的合理性和能源保供的優(yōu)先級，是實施能耗雙控的難點所在。《方案》提出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要編制用能預算管理方案，預留一些能耗指標，用于保障居民生活、現(xiàn)代服務業(yè)、高技術產業(yè)和先進制造業(yè)，體現(xiàn)了以人民為中心、推動高質量發(fā)展的要求?！斗桨浮诽岢?，推動能源要素向單位能耗產出效益高的產業(yè)和項目傾斜，這意味著能耗指標要用于發(fā)展能耗低、附加值高的產業(yè)，推動產業(yè)結構優(yōu)化。建立用能預算管理制度，能推動各地區(qū)將有限的能源資源用于優(yōu)先滿足人民美好生活需要和經濟高質量發(fā)展，在最大程度上摒棄“敞開口子供應能源、無限制使用能源”的粗放發(fā)展模式，遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。
（四）預留能源消費總量指標，支持國家重大項目建設
《方案》提出要求，國務院有關部門制定新增用能需求較大的產業(yè)規(guī)劃、布局重大項目建設時，要加強與能耗雙控政策的協(xié)調，形成政策合力。由黨中央、國務院批準建設且在五年規(guī)劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。通過統(tǒng)籌國家重大項目和能耗雙控政策，增強政策之間的協(xié)同性，保障重大項目順利實施。
二、通過源頭控制、過程管理、結果考核，持續(xù)提高能源利用效率
能耗雙控目標能否能順利完成，與經濟的增速和結構緊密相關，其中，高耗能項目的影響最為突出?！斗桨浮诽岢鋈婕訌娔茉聪M側事前、事中、事后管理的一系列舉措，有利于推動我國能源效率持續(xù)提高。
（一）強化節(jié)能審查制度，提升新上項目能效水平
對新建項目能源利用效率進行事前謀劃和嚴格準入，能夠有效避免采用低效落后工藝和設備。《方案》提出，要嚴格實施節(jié)能審查制度，從源頭上嚴控新上項目能效水平；新上高耗能項目必須符合國家產業(yè)政策且能效達到行業(yè)先進水平；未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對高耗能項目緩批限批，新增高耗能項目須實行等量減量替代。堅決管控高耗能高排放項目，對新增能耗5萬噸標準煤以上的“兩高”項目，國家發(fā)展改革委還將會同有關部門加強窗口指導?？刂坪眯略龈吆哪茼椖磕苄?，有利于行業(yè)整體能源效率水平提高。
（二）加大節(jié)能管理力度，提高重點用能單位能源效率
項目投產后，加強用能過程管理、提升節(jié)能管理能力，是企業(yè)節(jié)能的重中之重。重點用能單位能源消費量占全國能源消費總量近60%，抓住重點用能單位就抓住了節(jié)能工作的牛鼻子?！斗桨浮诽岢觯攸c用能單位要加強先進節(jié)能技術和產品推廣應用，鼓勵開展節(jié)能技術改造，深挖節(jié)能潛力；要加強能源計量和統(tǒng)計能力建設，建立健全能源計量體系。為更好指導企業(yè)落實《節(jié)約能源法》要求，《方案》提出，政府要推動重點用能單位完善能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設；加強節(jié)能監(jiān)察能力建設，壓實執(zhí)法主體責任。通過企業(yè)自身提高節(jié)能管理能力，政府督促企業(yè)做好節(jié)能工作，不斷提升重點用能單位能源效率。
（三）完善能耗雙控考核，推動各地區(qū)能耗強度持續(xù)降低
能耗雙控考核是年度和每個五年規(guī)劃期針對地方政府能耗雙控工作開展的事后評價。《方案》指出，要增加能耗強度降低指標考核權重，合理設置能源消費總量指標考核權重；強化考核結果運用，考核結果交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)，獎勵優(yōu)秀、懲罰落后，對進度嚴重滯后、工作不力地區(qū)進行嚴厲問責。發(fā)揮能耗雙控考核的“指揮棒”作用，推動各地區(qū)能源利用效率持續(xù)提高。
三、通過預留指標、超額免計、完善統(tǒng)計，推動能源結構優(yōu)化
在能源消費側推動“高效使用能源”與“多用可再生能源”融合發(fā)展，是全球能源低碳轉型的大勢所趨，也是國際國內關注的熱點話題?！斗桨浮吩趥鞒形覈茉聪M側管理制度的基礎上，進一步增加了鼓勵更多使用可再生能源的制度設計，有利于我國加快能源消費側革命，為未來重塑能源消費形態(tài)奠定基礎。
（一）超額可再生電力消納量不納入總量考核，鼓勵可再生能源消費
可再生能源具有清潔、低碳等特點，是碳達峰、碳中和背景下加快發(fā)展的重要方向?！斗桨浮诽岢?，根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當期能源消費總量考核。這一政策可以激勵地方更積極的開發(fā)并使用可再生能源，加快能源結構調整進程。
（二）加強非化石能源消費統(tǒng)計，更好呈現(xiàn)能源結構調整效果
長期以來，核電、光伏、風電等非化石能源在我國能源結構中占比較小，統(tǒng)計基礎比較薄弱?！斗桨浮诽岢?，國家統(tǒng)計局要會同國家能源局做好全國非化石能源消費統(tǒng)計工作，指導各省（自治區(qū)、直轄市）完善非化石能源消費統(tǒng)計。進一步完善非化石能源統(tǒng)計工作，將對我國完善能源消費統(tǒng)計制度，夯實碳達峰、碳中和統(tǒng)計核算基礎發(fā)揮重要作用。
《方案》的發(fā)布，對于我國加快推進能源生產消費革命，建立更加成熟定型的能源資源節(jié)約制度，推動節(jié)能和碳達峰、碳中和目標順利實現(xiàn)，將發(fā)揮重要作用。
解讀三
以提升能源產出率為導向
加快推動高質量發(fā)展
作者：田智宇 國家發(fā)展改革委能源研究所
提高能源資源利用效率，是加快生態(tài)文明建設、推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，我國不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續(xù)提升能源產出效率，以盡可能少的能源消耗創(chuàng)造盡可能多的經濟社會環(huán)境效益。近日，經國務院同意，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱《方案》），明確提出以能源產出率為重要依據(jù)，優(yōu)化能耗雙控指標分解落實，這對進一步推動高質量發(fā)展具有重要意義。
一、持續(xù)提升能源產出率是推動高質量發(fā)展的基本要求
能源產出率指單位能源投入的經濟產出，持續(xù)提升能源產出率是經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革的重要標志。我國能源消費總量大、化石能源比重高，經濟增長對高耗能、高排放產業(yè)依賴程度較高，要轉變傳統(tǒng)粗放發(fā)展模式，引領經濟發(fā)展走向更高形態(tài)，必須把提升能源產出率作為重要目標，這是高質量發(fā)展的基本要求。
我國節(jié)能降耗取得顯著成就，但能源產出率與發(fā)達國家仍存在明顯差距。黨的十八大以來，我國單位GDP能耗累計降低24.4%，節(jié)能量占同時期全世界節(jié)能量一半左右。但與其他國家相比，我國經濟增長的能源投入代價仍明顯偏高。2018年，我國能源產出率是世界平均水平的74%，僅為發(fā)達國家平均水平的48%。同時，我國地區(qū)之間能源產出率差距較大，最發(fā)達省份與最不發(fā)達省份之間相差達8倍以上?？紤]到發(fā)達國家能源效率還在持續(xù)進步，我國要縮小與發(fā)達國家的差距，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化發(fā)展目標，必須持續(xù)大幅提升能源產出率，這是構建高質量現(xiàn)代化經濟體系的根本要求。
破解資源環(huán)境約束和矛盾，必須從源頭上持續(xù)提升能源產出率。我國化石能源消費總量大、強度高，需求仍在持續(xù)增長，帶來的資源、環(huán)境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國大氣污染物排放標準總體達到國際先進水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續(xù)上升，要進一步改善生態(tài)環(huán)境質量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時，要實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，在加快優(yōu)化能源結構的同時，也必須有效控制能源需求過快增長，避免碳排放負擔進一步加劇。此外，考慮到太陽能、風能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會帶來一定的生態(tài)環(huán)境影響，在建設美麗中國過程中，各類能源品種開發(fā)利用都要把提高產出率放在首位。
把能源產出率放在優(yōu)先位置，大力提升節(jié)能工作效能。長期以來，一些地區(qū)經濟發(fā)展片面追求GDP擴張，將經濟增長與能源轉型、環(huán)境保護對立起來，甚至擔心解決能源環(huán)境問題會影響經濟發(fā)展。同時，通過把能源產出率作為重要標尺，融入能源開發(fā)利用全過程和各領域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負荷，大量節(jié)約末端治理投資。同時，由于能源產出率是相對指標，也有利于不同地區(qū)平衡經濟、能源、環(huán)境相互關系，實現(xiàn)各類要素合理優(yōu)化配置。
二、引導各地區(qū)把發(fā)展重心轉向提升質量和效益上來
推動區(qū)域綠色協(xié)調，形成優(yōu)勢互補發(fā)展格局，是高質量發(fā)展的重要支撐。我國地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優(yōu)化能源要素配置、提升系統(tǒng)效率等方面還有很大空間?！斗桨浮吠ㄟ^優(yōu)化能耗雙控指標分解落實，把中央關于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到了實處，樹立了政績考核的新導向。
提升能源產出率不是限制用能，目的是提高發(fā)展的質量和效益。在現(xiàn)代化發(fā)展新階段，傳統(tǒng)“大量生產、大量消耗、大量排放”的發(fā)展方式已經難以為繼，必須創(chuàng)新更高效率的發(fā)展模式?！斗桨浮芬蕴嵘茉串a出率為導向，有利于扭轉片面追求GDP、投資增長等傾向，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型。同時，《方案》增加了能源消費總量管理彈性，對化石能源和非化石能源消費區(qū)別對待，也為各地區(qū)優(yōu)化不同行業(yè)、不同品種能源資源配置，重塑能源生產和消費模式創(chuàng)造了更大空間。
充分考慮地區(qū)之間的共性和差異，促進綠色發(fā)展良性競爭。當前，我國地區(qū)之間競爭主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產生了發(fā)展趨同、重復建設等現(xiàn)象?！斗桨浮钒涯茉串a出率作為主要依據(jù)，考慮了各地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產業(yè)結構和布局、能源資源稟賦、環(huán)境質量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標任務，并對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。與以往不同的是，《方案》既體現(xiàn)了推動綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)的共同要求，又充分考慮了地區(qū)實際狀況，有利于激勵地區(qū)之間良性競爭，引導培育綠色發(fā)展比較優(yōu)勢。
區(qū)別設置基本目標和激勵目標，激發(fā)各地區(qū)主動性和創(chuàng)造性。提升能源產出率是一項復雜的系統(tǒng)工程，既需要瞄準國際國內先進水平，不斷縮小技術、產業(yè)等方面的差距，也要勇于創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和業(yè)態(tài)，努力實現(xiàn)綠色跨越發(fā)展?！斗桨浮窂母鞯貐^(qū)實際出發(fā)，既制定了能耗強度降低即能源產出率提升的基本目標，作為綠色高質量發(fā)展的底線約束；同時，也對各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標，出臺了相應的鼓勵政策，引導各地區(qū)發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，增強綠色發(fā)展內生動力。
三、推動各地區(qū)結合實際持續(xù)提升綠色高質量發(fā)展水平
提升能源產出率不是一蹴而就，也不是簡單要求各地區(qū)在能源產出率上達到同一水平，而是要結合各地區(qū)實際條件，不斷探索創(chuàng)新各具特色的高質量發(fā)展路徑?！斗桨浮吩谀芎膹姸冉档湍繕朔纸庵袑δ茉串a出率較低的地區(qū)提出更高要求，在能耗總量目標分解中對能源產出率較高的地區(qū)適度傾斜，有利于加快推動各地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。
能源要素配置要向經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)適度傾斜。隨著我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢越發(fā)明顯，帶動能源需求分布格局出現(xiàn)明顯變化?！斗桨浮纷裱洕l(fā)展客觀規(guī)律，在能源消費總量目標分解中明確提出，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。這既有利于推動經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)承載更多的人口和產業(yè)，在全社會財富創(chuàng)造中發(fā)揮更大作用，也有利于引導資源環(huán)境脆弱地區(qū)更加注重保護生態(tài)環(huán)境、合理控制化石能源開發(fā)利用強度，避免自然財富、生態(tài)財富過度消耗。
新增長極要在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領示范作用。我國經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)能源產出率普遍高于全國平均水平，但與發(fā)達國家或國際大都市相比仍有明顯差距。在打造經濟新增長極過程中，經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)要發(fā)揮市場化程度高、企業(yè)創(chuàng)新能力強等優(yōu)勢，在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領示范作用。通過全面對標國際領先能效標準，大幅提升新建產能能源產出率要求，創(chuàng)新能源管理市場化機制等，有效釋放綠色低碳消費、綠色技術創(chuàng)新等巨大內需潛力，引領我國向全球綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展大國強國加快轉變。
區(qū)域統(tǒng)籌推進一體化綠色發(fā)展。我國經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)普遍為能源凈調入地區(qū)，在全國一盤棋發(fā)展要求下，要統(tǒng)籌兼顧效率與公平，推進資源輸出地區(qū)和調入地區(qū)綠色協(xié)調發(fā)展。經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)要轉變自給自足等發(fā)展理念，降低化石能源利用強度，加大對區(qū)域外清潔能源的消納利用。同時，能源生產率低的地區(qū)要努力趕上，強化節(jié)能提高能效力度，不斷趨向全國平均水平。此外，要優(yōu)化遠距離跨區(qū)輸煤、輸電布局，加強區(qū)域能源協(xié)調一體發(fā)展，減少長距離輸送、重復建設等導致的能源浪費。
“十四五”是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，是全方位推進高質量發(fā)展的關鍵時期。碳達峰、碳中和目標對能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續(xù)堅持和完善能耗雙控，強化提升能源產出率目標導向，加快產業(yè)結構、能源結構優(yōu)化升級，促進綠色低碳技術創(chuàng)新應用，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，推動高質量發(fā)展取得更大進步。
